Проблемы организации межведомственного электронного документооборота. Межведомственный документооборот: как быть рынку СЭД? Единая межведомственная система электронного документооборота

Утверждено

Постановлением Правительства

Российской Федерации

ПОЛОЖЕНИЕ

О СИСТЕМЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА

1. Межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов, а также организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации (далее соответственно - участники межведомственного электронного документооборота, информационные системы электронного документооборота).

2. Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Под взаимодействием информационных систем электронного документооборота в настоящем Положении понимается обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота, в том числе:

(см. текст в предыдущей редакции)

а) направление и получение в электронной форме решений и поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

б) получение информации о ходе рассмотрения участниками межведомственного электронного документооборота электронных сообщений, в том числе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

(см. текст в предыдущей редакции)

в) направление в электронной форме докладов Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;

г) внесение в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, в том числе в электронной форме;

д) осуществление участниками межведомственного электронного документооборота согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме;

(см. текст в предыдущей редакции)

е) направление в электронной форме нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации;

ж) направление и получение иных документов, передаваемых при взаимодействии участников межведомственного электронного документооборота в электронной форме.

5. При осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен электронными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обмен между участниками межведомственного электронного документооборота информацией, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляется при выполнении ими требований по защите такой информации, установленных в отношении информационных систем электронного документооборота.

(см. текст в предыдущей редакции)

6. Основными принципами межведомственного электронного документооборота являются:

а) обеспечение технологической возможности использования межведомственного электронного документооборота переменным числом его участников;

б) применение участниками межведомственного электронного документооборота совместимых технологий, форматов, протоколов информационного взаимодействия и унифицированных программно-технических средств;

в) правомерное использование программного обеспечения и сертифицированных программно-технических средств участниками межведомственного электронного документооборота;

г) обеспечение целостности передаваемой информации;

д) минимизация издержек, в том числе финансовых и временных, при осуществлении информационного взаимодействия участниками межведомственного электронного документооборота;

е) обеспечение конфиденциальности передачи и получения информации.

7. Технико-технологическая инфраструктура межведомственного электронного документооборота состоит из следующих элементов:

а) головной узел межведомственного электронного документооборота, оператором которого является организатор межведомственного электронного документооборота;

б) узлы участников межведомственного электронного документооборота;

в) защищенные каналы связи.

8. Технические средства головного узла межведомственного электронного документооборота включают в себя программно-технические комплексы обработки, маршрутизации и хранения сообщений, средства мониторинга работоспособности технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота.

(см. текст в предыдущей редакции)

9. Основными функциями головного узла межведомственного электронного документооборота являются:

а) обеспечение защиты обрабатываемой, хранимой и передаваемой информации от несанкционированного доступа и искажения при ее нахождении на головном узле межведомственного электронного документооборота и передаче по защищенным каналам связи до узлов участников межведомственного электронного документооборота;

б) обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота.

10. Технические средства узла участника межведомственного электронного документооборота включают в себя коммуникационное оборудование, средства защиты информации и автоматизированные рабочие места. Автоматизированными рабочими местами узел комплектуется по запросу участника межведомственного электронного документооборота.

(см. текст в предыдущей редакции)

11. Основными функциями узлов участников межведомственного электронного документооборота являются:

а) обеспечение защиты обрабатываемой, хранимой и передаваемой информации от несанкционированного доступа и искажения до передачи ее в защищенный канал связи;

б) доставка электронных сообщений, полученных из головного узла межведомственного электронного документооборота, в информационные системы электронного документооборота адресатов;

(см. текст в предыдущей редакции)

в) отправка электронных сообщений из информационных систем электронного документооборота участников межведомственного электронного документооборота на головной узел межведомственного электронного документооборота;

(см. текст в предыдущей редакции)

г) хранение электронных сообщений до передачи на головной узел межведомственного электронного документооборота или в информационную систему электронного документооборота адресата.

(см. текст в предыдущей редакции)

12. Обмен электронными сообщениями при осуществлении межведомственного электронного документооборота осуществляют уполномоченные сотрудники участников межведомственного электронного документооборота.

13. Организатор межведомственного электронного документооборота осуществляет следующие функции:

а) организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;

б) формирование и актуализация глобальных адресных справочников (классификаторов);

(см. текст в предыдущей редакции)

в) обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота;

г) обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством Российской Федерации.

14. Создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота осуществляют организатор межведомственного электронного документооборота и (или) участники межведомственного электронного документооборота путем организации каналов связи от головного узла межведомственного электронного документооборота до узлов участников межведомственного электронного документооборота, а также путем создания узлов участников межведомственного электронного документооборота.

Для организации каналов связи межведомственного электронного документооборота используются каналы связи организатора межведомственного электронного документооборота и (или) каналы связи, арендуемые организатором межведомственного электронного документооборота или участниками межведомственного электронного документооборота у операторов связи.

(см. текст в предыдущей редакции)

14(1). Создание узлов межведомственного электронного документооборота и организация каналов связи межведомственного электронного документооборота федеральных органов государственной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов осуществляются за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Федеральной службе охраны Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

14(2). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеют право создавать узлы межведомственного электронного документооборота, организовывать каналы связи межведомственного электронного документооборота и поддерживать технико-технологическую инфраструктуру межведомственного электронного документооборота в работоспособном состоянии за счет бюджетных ассигнований соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных этим органам в рамках реализации государственных программ.

(см. текст в предыдущей редакции)

14(3). Создание узлов межведомственного электронного документооборота, организация каналов связи межведомственного электронного документооборота и поддержание в работоспособном состоянии технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, за исключением государственных внебюджетных фондов, осуществляются за счет средств этих организаций.

(см. текст в предыдущей редакции)

15. Технические и программно-технические средства узлов межведомственного электронного документооборота федеральных органов государственной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов приобретаются за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Федеральной службе охраны Российской Федерации, и передаются Федеральной службой охраны Российской Федерации этим органам и фондам на безвозмездной основе во временное пользование. Передача оформляется актом приема-передачи технических и программно-технических средств.

(см. текст в предыдущей редакции)

15(1). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеют право приобретать технические и программно-технические средства узлов межведомственного электронного документооборота за счет бюджетных ассигнований соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных этим органам в рамках реализации государственных программ.

(см. текст в предыдущей редакции)

15(2). Технические и программно-технические средства узлов межведомственного электронного документооборота организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, за исключением государственных внебюджетных фондов, приобретаются за счет средств этих организаций.

(см. текст в предыдущей редакции)

15(3). Технические требования к создаваемым узлам межведомственного электронного документооборота и организуемым каналам связи межведомственного электронного документооборота, а также к приобретаемым техническим и программно-техническим средствам узлов межведомственного электронного документооборота согласуются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, за исключением государственных внебюджетных фондов, с организатором межведомственного электронного документооборота.

Порядок согласования утверждается организатором межведомственного электронного документооборота.

(см. текст в предыдущей редакции)

15(4). Технические и программно-технические средства узлов участников межведомственного электронного документооборота должны быть расположены в помещениях, обеспечивающих сохранность указанных средств и конфиденциальность передаваемой и принимаемой информации.

16. В случае если возникает необходимость размещения у участников межведомственного электронного документооборота дополнительных технических средств и (или) их переноса в другие помещения, финансирование выполнения комплекса работ по прокладке объектовых линий связи, приобретения оборудования и программного обеспечения и выполнения специальных работ осуществляется за счет средств участника межведомственного электронного документооборота. Указанные работы для обеспечения конфиденциальности и безопасности производятся поставщиком услуг, имеющим соответствующую лицензию. Спецификация на приобретаемое оборудование, программное обеспечение и материалы, а также техническое задание на выполнение специальных работ согласуются с организатором межведомственного электронного документооборота.

(см. текст в предыдущей редакции)

Настройку технических средств и средств защиты, а также установку специального программного обеспечения осуществляет организатор межведомственного электронного документооборота.

17. Межведомственный электронный документооборот осуществляется посредством обмена электронными сообщениями. Электронное сообщение состоит из сопроводительной и содержательной частей. Сопроводительная часть предназначена для адресации сообщения. Содержательная часть представляет собой текст сообщения либо текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты, описанные с помощью языка XML. Формат файлов, используемых при осуществлении межведомственного электронного документооборота, должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру.

Проект «Электронная Россия» часто обсуждается и критикуется – как целиком, так и по частям. Мы расскажем лишь об одном аспекте данного проекта – о ситуации с межведомственным электронным документооборотом – в частности о том, что уже сделано в этом направлении.

Текущее состояние дел с МЭДО таково. Автоматизация документооборота в отдельных ведомствах сейчас - на довольно высоком уровне, так как проекты давно ведутся во многих структурах. Но несмотря на это, оригиналы документов и межведомственный документооборот до сих пор - практически повсеместно бумажные. Как раз на днях по ТВ показывали стопку папок всего лишь с одним из законопроектов, оправляемых на утверждение в какое-то министерство – выглядит весьма впечатляюще. Если учесть, что эти документы должны существовать далеко не в одном или даже двух-трёх экземплярах, то вопрос с защитою лесов от вырубания в нашей стране явно стоит очень остро.

Собственно внедрение МЭДО и должно решить эти проблемы, а кроме того – повлиять на скорость прохождения документов по ведомствам, привести к упрощению всех процедур, сокращению штата чиновников и так далее. Да и вообще пользы много можно получить. К слову, Герман Греф, рассказывая о том, как пришлось интегрировать базы данных нескольких ведомств региона для запуска электронной карты гражданина, упомянул о 30-процентном сокращении количества льготников, которое существовало из-за дублирования списков.

Госрегулирование
Что касается госрегулирования, то уже есть целый ряд установленных правил, регламентирующих межведомственный документооборот. Об одном из них рассказано здесь habrahabr.ru/company/eos/blog/109299 . Кроме того, утверждены технические требования по МЭДО, в том числе – и требования к шлюзу. Состав программного обеспечения автоматизированного рабочего места шлюза, к примеру, должен включать:

а) операционную систему типа Windows XP Professional Russian;
б) Secure Pack Rus 1.0 for Windows XP;
в) Office Professional Plus 2007 Russian OLP NL

Состав программного обеспечения сервера шлюза должен включать:
а) операционную систему типа Windows Server Standard Edition 2003 R2 Win32 Russian OLP NL;
б) SQL Server Standard Edition 2005 Win32 Russian OLP C.

Архитектура МЭДО
Для взаимодействия систем электронного документооборота, используемых в разных министерствах и аппарата правительства РФ, используется специализированная электронная почтовая служба, которая доставляет документы между СЭДами с помощью специализированных шлюзов.
В свою очередь, каждая система электронного документооборота, используемая в рамках проекта МЭДО, имеет свой адаптер, который при отправке документа приводит карточку документа в СЭД в единый утверждённый формат.

Данный формат основан на языке XML, и описан в Постановление Правительства об утверждении положения о МЭДО (№754 от 22 сентября 2009), а также в Распоряжение от 2 октября 2009 г. (N 1403-р) (Об утверждении технических требований по МЭДО).

Пилотный проект или что уже есть
В 2009 году в рамках программы по созданию электронного правительства был запущен первый пилотный проект по реализации межведомственного ЭДО между Аппаратом Правительства РФ и Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ и Министерством экономического развития РФ. На сегодняшний день этот самый проект уже проходит опытную эксплуатацию: к примеру, осуществляется документооборот между Аппаратом Правительства и Министерством сельского хозяйства РФ, а также между Министерством сельского хозяйства и другими ФОИВ, подключенными к системе. В будущем предполагается постепенное подключение регионов - пилотным регионом, подключаемым к МЭДО, станет Калининградская область.

МЭДО создавалась на основе существующей почтовой системы МЭДО и СЭД, используемых федеральными органами исполнительной власти. В ходе проекта была проведена разработка технических требований, включая единый формат взаимодействия СЭД и средства сопряжения СЭД ФОИВ для обеспечения работы в едином формате. Также были разработаны единые правила ведения делопроизводства, положения о системе межведомственного электронного документооборота, взаимодействия Аппарата Правительства и ФОИВ. Также проведено поэтапное расширение функциональности взаимодействия и состава пересылаемых в электронной форме документов.

В итоге система на данный момент выглядит так:

Что на данный момент позволяет делать МЭДО:
- направлять ФОИВ электронные копии резолюций Председателя Правительства РФ и его заместителей;
- направлять ФОИВ электронные копии протоколов совещаний в Правительстве РФ;
- направлять письма структурных подразделений Аппарата Правительства РФ в ФОИВ и организации, включённые в систему МЭДО, в электронном виде.

Кроме того, в МЭДО идет отработка таких процессов:
- порядка и технологии направления писем структурных подразделений Аппарата Правительства Российской Федерации в электронном виде;
- организация обучения администраторов автоматизированных информационных систем ФОИВ, подключаемых к системе МЭДО, порядку взаимодействия по вопросам использования основных технологических элементов сопряжения электронного документооборота;
- опытная отработка направления в Аппарат Правительства Российской Федерации электронных копий исходящих писем федеральных органов исполнительной власти и организаций;
- разработка программно-технических средств обеспечения доступа к информации о прохождении и ходе исполнения документов, направляемых в федеральные органы исполнительной власти.

Конечно, можно сказать, что пока не так уж и много сделано, но это только на первый взгляд. Каждая функция требует отработки маршрутов движения документов, согласования этих маршрутов во всех ведомствах и так далее, а их в каждом ведомстве очень много. Если говорить собственно о технических и технологических проблемах межведомственного электронного документооборота, то, пожалуй, наибольшие сложности сопряжены с подписанием электронных документов в условиях принятой технологии выпуска документов (без номера и даты), а также с организацией полноценного взаимодействия систем электронного документооборота с контролем прохождения документов в организациях-адресатах.

Вот так дела обстоят с МЭДО на федеральном уровне. На уровне регионов ситуация значительно отличается, но об этом мы расскажем в следующем посте.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в рамках реализации ведет работы по вопросу перехода на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) между собой и с правительством. Такой переход осуществляется по мере готовности информационно-технологической инфраструктуры ФОИВ и должен быть завершен до конца 2016 года.

Минкомсвязь России совместно с Минфинфином России, Минэкономразвития России и Аппаратом Правительства Российской Федерации осуществляет реализацию пилотных проектов по обмену электронными документами, подписанными электронной подписью между названными ведомствами. В 2014 году к участию в указанных пилотных проектах привлечены Минпромторг России, Минкультуры России, Минсельхоз России, Минспорт России, Правительство Ростовской области, Правительство Хабаровского края, Кабинет министров Республики Татарстан, Администрация Приморского края, Правительство Московской области.

На основе успешно отработанных в рамках пилотных проектов механизма обмена электронными документами, Минкомсвязь России разработала проект порядка обмена электронными документами при организации информационного взаимодействия государственных органов и государственных организаций.

Документ проработан и одобрен Экспертным советом по вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти, образованном при Минкомсвязи России, а также согласован с ФСО России.

История

2009: Распоряжение №1403-р и Постановление №754

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. N 1403-р «Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти»

В сентябре 2009 года премьер-министр Владимир Путин подписал положение о системе межведомственного электронного документооборота. Данное положение, утвержденное постановлением правительства от 22 сентября 2009 г. N 754, определяет межведомственный электронный документооборот как взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота.

Сюда относят обмен электронными сообщениями и ведение служебной переписки в электронной форме между участниками межведомственного электронного документооборота - федеральными органами госвласти, администрацией президента и аппаратом правительства. При этом допускается обмен и общедоступной информацией, и сведениями, составляющими служебную тайну.

2011

В соответствии с распоряжением №176-р от 12 февраля 2011 г. «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности», подписанным председателем правительства Владимиром Путиным, федеральные органы исполнительной власти должны перейти на безбумажный внутренний документооборот с 1 января 2012 г., а органы местного самоуправления - с 1 июля 2012 г. Для обеспечения взаимодействия различных СЭД ОГИВ в рамках единой системы МЭДО федеральной службой охраны РФ разработан формат обмена электронными документами в органах государственной власти России. Каждая СЭД ФОИВ, являясь участником МЭДО, должна формировать исходящие документы в этом формате для отправки в систему МЭДО, обрабатывать поступившие в этом формате из МЭДО документы.

2012

Инициирование - Постановления Правительства от 6 сентября 2012 года №890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти»

2014: Постановление и формат электронного документа МЭДО

Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия»

В сентябре 2014 года экспертный совет по вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти, организованный Минкомсвязью России , определил формат электронного документа для межведомственного документооборота и постоянного хранения электронных документов. Таким форматом стал PDF /А, с размещением реквизитов электронного документа в XML -файле. По мнению экспертов, на текущий момент он является оптимальным решением для перехода с бумажного на электронный документооборот.

Утвержденный формат был опробован в ходе пилотных проектов, проводимых по поручению Правительства РФ между Аппаратом Правительства РФ, Минэкономразвития России, Минкомсвязью России, Минюстом, Минфином, Минпромторгом, Минспортом, Минкультуры, Минсельхозом России, а также правительствами Татарстана, Московской и Ростовской областей, Хабаровского и Приморского края.

«Мы достигли очень важного решения. Оно продвинет вопрос перехода на безбумажный документооборот к концу 2016 года, а также сократит затраты ведомств на доработку собственных систем», - отметил заместитель министра связи и массовых коммуникаций РФ и статс-секретарь Олег Пак .

По решению Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности под председательством главы Правительства РФ Дмитрия Медведева, органы государственной власти должны привести в соответствие требованиям свои системы электронного документооборота до 27 апреля 2015 года.

Минкомсвязь России и Федеральная служба охраны России разрабатывают совместный ведомственный приказ, который будет включать основные технические требования к порядку обмена электронными документами: формат PDF/A, описание XML-файла с метаданными, использование усиленной квалифицированной подписи и ряд других.

2015

Утверждено постановление о правилах электронного взаимодействия госорганов

В январе 2015 года утверждено Правительством Российской Федерации постановление №1494, определяющее правила обмена документами в электронном виде, позволит повысить оперативность внутриведомственного и межведомственного взаимодействия. Данный документ стал итогом тесного сотрудничества Минкомсвязи России с различными ведомствами и ключевыми экспертами рынка по формированию единого подхода к организации электронного документооборота в органах власти.

Правила устанавливают основные принципы и порядок обмена документами в электронном виде, подписанными электронной подписью, при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов с использованием имеющихся у них информационных систем электронного документооборота. В правилах определяется формат электронного документа, а также систематизируются процедуры обмена документами в электронном виде.

Предполагается, что выработанные правила устранят ряд нерешенных вопросов, длительное время не позволявших ведомствам переходить на полноценный электронный документооборот, повысят оперативность взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов за счет сокращения длительности внутриведомственного и межведомственного циклов документооборота, снизят трудозатраты на операции, связанные с организацией документооборота, а также улучшат координацию и согласованность действий госорганов при переходе на межведомственный электронный документооборот.

Работа по формированию единых согласованных решений, а также рекомендаций по организации электронного обмена документами велась в рамках Экспертного совета по внедрению электронного документооборота в госорганах, организованного при Минкомсвязи России в июле 2013 года. В состав совета входят специалисты в области электронного документооборота, среди которых - представители бизнес-сообщества, научной среды и государственной власти.

Утвержденные правила - первоочередной документ из числа необходимых для перехода госорганов на безбумажный обмен документами. В ходе работы также были подготовлены проекты поддерживающих актов: перечень видов документов, подлежащих обмену исключительно в электронном виде, и описание организационно-технологического электронного взаимодействия.

Следующим этапом к апрелю 2015 года все ведомства должны будут обеспечить техническую готовность своих систем к электронному обмену в соответствии с установленными нормативами. Однако ряд ведомств и регионов уже сейчас ведут обмен в рамках пилотной зоны.

(Москва, 26 октября 2011 г.)

Состояние дел

1.1. Нормативная основа межведомственного электронного документооборота и электронного правительства.

Нормативную основу внедрения межведомственного электронного документооборота составляют Поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации от 17 июля 2008 года, которым, в частности, ставится задача обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти преимущественно на электронный документооборот не позднее 1 января 2011 года, Положение о системе межведомственного электронного документооборота, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 года № 754, а также ряд других поручений, распоряжений и иных актов Правительства и федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с первоначальной редакцией Положения участниками межведомственного электронного документооборота являлись федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации. В настоящее время число участников МЭДО расширяется. В соответствии с новой редакцией Положения (утвержденной 01.08.2011 постановлением Правительства Российской Федерации № 641) межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов (далее соответственно - информационные системы электронного документооборота, участники межведомственного электронного документооборота).

Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации.

Нормативную основу построения в Российской Федерации электронного правительства составляет концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства, утвержденная 6 мая 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 632-р (с изменениями, внесёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2009 № 219).

Отвечают за реализацию этой концепции в соответствии с распоряжением - Минкомсвязи России совместно с Минэкономразвития России и ФСО России.

В соответствии с этой концепцией под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

В развитие концепции электронного правительства Постановлением Правительства Российской Федерации от от 8 сентября 2010 г. № 697 утверждено Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (системе МЭВ), а также вышел Приказ Минкомсвязи России от 27 декабря 2010 г. № 190 об утверждении технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Дальнейшие мероприятия по развитию электронного правительства предусмотрены Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451).

Основными направлениями, по которым осуществляется внедрение информационных технологий в области управления документацией, являются следующие:

а) в технологической сфере

развитие технологий делопроизводства и документооборота на основе систем класса Electronic Document Management Systems - системы управления электронными документами (EDMS) и систем класса Enterprise Content Management - управление контентом предприятия, Enterprise Information Management Systems - системы управления информацией предприятия (ECM или EIMS);

развитие технологий архивного хранения - системы класса Electronic Archieves, электронные архивы(EA);

развитие технологий перевода документов на различных типах носителей в цифровую форму и распознавания текстов;

интеграция систем электронного документооборота и электронных архивов;

создание инфраструктуры межведомственного электронного документооборота (МЭДО) для органов исполнительной власти и аналогичных систем для коммерческих организаций и обеспечение взаимодействия систем электронного документооборота различных организаций между собой на её основе;

б) в сфере нормативно-правового и методического обеспечения

принятие законодательных актов об информации, информационных технологиях и защите информации, об электронной подписи и иных;

легитимизация электронного документооборота на ведомственном и межведомственном уровнях с помощью принятия соответствующих нормативных документов;

В настоящее время разработкой решений для систем электронного документооборота и электронных архивов занимается значительное количество коммерческих организаций-разработчиков.

Так согласно имеющимся в Аппарате Правительства Российской Федерации сведениям в федеральных органах исполнительной власти, подключаемых к системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО), реализовано 38 решений от 22 разработчиков программно-аппаратных платформ.

Большое разнообразие предлагаемых продуктов делает актуальной при создании системы электронного документооборота и электронного архива проблему выбора продукта (и соответственно производителя) и внедренца.

1.3. Организация межведомственного электронного документооборота между органами государственной власти Российской Федерации

Внедрение автоматизированных систем (АС) в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется давно. Практически во всех федеральных органах исполнительной власти используются автоматизированные системы делопроизводства (АСД) или системы электронного документооборота (СЭД) различной степени совершенства и различных разработчиков.

В целом эти решения в той или иной степени обеспечивают как движение документов, разрабатываемых в электронном виде, так и «электронное сопровождение» движения бумажных документов в органах власти.

Следующим естественным шагом по развитию этого процесса является переход к межведомственному электронному документообороту, т.е. организация обмена электронными документами не только внутри ведомств, но и между самими ведомствами.

Инфраструктура электронного документооборота между участниками межведомственного электронного документооборота образуется:

а) ведомственными автоматизированными системами делопроизводства (документооборота) участников МЭДО (далее - АСД участников МЭДО);

б) системой межведомственного электронного документооборота (системой МЭДО);

в) программно-аппаратными комплексами сопряжения АСД участников МЭДО с системой МЭДО (далее - ПАК сопряжения).

АСД участника МЭДО выступает в качестве абонента системы МЭДО и обеспечивает создание/исполнение документов в электронном и/или бумажном виде в соответствии с принятым данным участником МЭДО порядком делопроизводства.

Система МЭДО представляет собой защищённую коммуникационную сеть, предоставляющую для целей электронного документооборота сервис «Почтовая служба СЗИ», обеспечивающий доставку электронных почтовых сообщений абонентам почтовой службы с возможностью использования средств криптографической защиты и квалифицированной электронной подписи (ЭП).

ПАК сопряжения представляет собой программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий сопряжение внутренней сети, в которой функционирует АСД участника МЭДО, с коммуникационной сетью системы МЭДО. ПАК сопряжения реализует следующие основные функции:

импорт из абонентской АСД информации о документе в установленном формате;

преобразование импортированной информации о передаваемом документе в формат сообщения электронной почты (далее - электронное сообщение документооборота, ЭСД) и отправка этого сообщения адресату по системе МЭДО средствами почтовой службы СЗИ;

получение ЭСД из системы МЭДО и преобразование его в установленный формат для экспорта в систему делопроизводства;

экспорт полученной информации о документе в систему делопроизводства.

На основе этой инфраструктуры осуществляется планомерный переход к преимущественному обмену документами в электронном виде между участниками системы МЭДО.

На сегодняшний день электронная отправка документов из Аппарата Правительства Российской Федерации осуществляется в 36 органов (33 федеральных органа исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области). Доля документов, направляемых в электронном виде по состоянию на 1 мая 2011 г. достигла 54% от общего объема отправляемых документов.

В Аппарате Правительства Российской Федерации документы в электронном виде принимаются по МЭДО из 25 ведомств (22 федеральных органов исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области).

1.4. Создание электронных архивов

Федеральными органами исполнительной власти проводится интенсивная работа по созданию и предоставлению в открытый доступ электронных архивов. Эти электронные архивы представляют собой хранилища оцифрованных (переведенных в электронный вид) массивов бумажных документов, составляющих соответствующие архивные фонды.

Примерами таких систем могут служить сайты, созданные Росархивом, Министерством обороны и рядом других органов.

Однако это только одна сторона проблемы создания электронных архивов. Она касается ранее созданных или создаваемых вновь архивов бумажных документов. К сожалению, к задаче создания архивов именно электронных документов, т.е. не имеющих бумажного оригинала, Росархив еще не приступил.

1.5. Организация межведомственного электронного взаимодействия в рамках создания электронного правительства

Инфраструктура межведомственного электронного взаимодействия представляет собой единый комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов, включающий:

а) информационные элементы в составе следующих информационных систем и входящих в них подсистем:

федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

информационная система головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти;

информационная система идентификации и аутентификации, предназначенная для обеспечения при осуществлении взаимодействия с использованием инфраструктуры взаимодействия идентификации, авторизации и аутентификации органов и организаций, а также обращающихся за получением государственных и (или) муниципальных услуг физических и юридических лиц (далее - заявители);

единая система межведомственного электронного взаимодействия;

б) организационно-технические элементы в следующем составе:

центры общественного доступа, предназначенные для информирования заявителей о деятельности органов и организаций и о предоставляемых ими услугах, а также для обеспечения доступа заявителей к получению государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

центры телефонного обслуживания, оказывающие услуги по информированию заявителей с использованием телефонной связи о государственных и муниципальных услугах, предоставляемых органами и организациями;

в) инженерные и вспомогательные элементы в следующем составе:

система обеспечения информационной безопасности;

информационно-телекоммуникационные сети, обеспечивающие взаимодействие информационных систем при оказании государственных и муниципальных услуг;

сеть центров обработки данных, обеспечивающих функционирование инфраструктуры взаимодействия.

Единая система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Состояние дел в области предоставления госуслуг населению в электронном виде широко освещается в СМИ и мы его реально можем оценить, обратившись на соответствующие интернет-порталы.

Проблемы и перспективы

2.1. Развитие системы МЭДО

Основные перспективы развития системы МЭДО - это расширение состава её участников (система начинает «движение в регионы»), нашедшее отражение в изменениях, внесенных в положение о МЭДО, а также дальнейшие работы по легитимизации и стандартизации электронного документооборота.

При этом мы должны понимать, что, несмотря на очевидный прогресс в развитии электронного документооборота, существует еще достаточно много проблем - научно-методических, технических, организационных, требующих своего разрешения.

Первая и фундаментальная проблема состоит в том, что в Российской Федерации в настоящее время сложилось положение, при котором в стране отсутствует орган, наделенный функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере делопроизводства и документооборота. Подчиненное Министерству культуры Российской Федерации Федеральное архивное агентство обладает в этой сфере относительно небольшими полномочиями, связанными, в основном, с согласованием ведомственных инструкций по делопроизводству. Мировая практика показывает, что в тех странах, где достигнут существенный прогресс в деле внедрения электронного документооборота, соответствующие структуры обладают значительно более широкими полномочиями. Очевидно, что назрела необходимость наделить Федеральное архивное агентство функциями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере делопроизводства, документооборота и архивного дела, возможно, подчинив его напрямую Правительству Российской Федерации.

Вторая проблема - это разработка и утверждение в виде стандарта детально специфицированной модели электронного документа . В настоящее время, несмотря на широкое употребление этого термина, в том числе, и в нормативно-правовых актах, с сожалением приходится констатировать, что четкого понимания и однозначной интерпретации этого понятия нет. Де-факто, когда говорят об электронном документообороте, на самом деле речь идет об обороте электронных копий документов, исполняемых на бумаге. Следствием этого является то, что практически все нормативные документы в области делопроизводства и документооборота явно или неявно ориентированы на работу с бумажными документами. Попытка применить их к электронному документообороту сразу порождает массу вопросов и, в первую очередь, какую совокупность данных, хранящихся в вычислительной системе считать электронным документом?

Третья важная проблема, требующая дальнейшей проработки, это проблема аутентификации (подтверждения подлинности) электронных документов. Безусловно, принятие 6 апреля 2011 г. федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи» является серьезным шагом в деле расширения сферы электронного документооборота. В настоящее время подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации проект Постановления о видах электронной подписи, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, порядке их использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи. Однако это не является исчерпывающим решением, охватывающим все случаи, когда требуется подтверждение подлинности документа. Дело в том, что электронная подпись имеет … ограниченный срок действия, определяемый стойкостью применяемой системы криптопреобразования. И это коренным образом отличает её от системы подтверждения подлинности (защиты) бумажного документа, базирующейся на использовании собственноручной подписи, печати и иных реквизитов. Электронная подпись вполне применима, когда срок её действия больше времени, в течение которого может возникнуть необходимость в использовании документа. При этом значительная часть документов Правительства и иных органов власти, как правило, имеют постоянный срок хранения.

Следующая проблема имеет технологический характер. Это проблема архивного хранения электронных документов. Все совершенно просто, когда мы имеем дело с бумажными документами: для хранения и работы с ними человеку кроме хранилища с полками или стеллажами, вообще говоря, ничего больше не требуется. А для работы с архивами электронных документов требуется значительно более сложная инфраструктура и технологии. Безусловно, информационные технологии гигантски ускоряют работу с документами. Но они и сами меняются с такой же скоростью. Для примера: только за последнее десятилетие мы наблюдали смену нескольких поколений типов носителей от гибких магнитных дисков разных форматов до оптических (CD, DVD, многослойные DVD, blue-ray диски и т.д.). А ведь каждый переход на новую технологию ставит задачу миграции колоссального объема накопленных данных на новую технологическую платформу, иначе это грозит потерей информации. Это делает понятным тот разумный консерватизм, который проявляет Росархив в деле внедрения электронных архивов. Однако этот консерватизм ставит в тупик разработчиков СЭД и организации, реализующие на основе этих СЭД делопроизводство в электронном виде, поскольку отсутствуют четкие спецификации (требования) Росархива к содержанию и форматам электронных документов, передаваемых на государственное хранение.

Еще одна проблема, непосредственно касающаяся межведомственного документооборота и взаимодействия ведомственных СЭД. Это проблема создания и ведения единой системы нормативно-справочной информации (классификаторов, словарей, справочников и т.д.), без которой практически невозможно минимизировать человеческое участие при взаимодействии ведомственных АС. Определенная работа в этом направлении в настоящее время проводится Росархивом и Федеральной службой охраны в качестве организатора МЭДО. Однако на наш взгляд, участие в этом процессе помимо госструктур также научного и бизнес-сообществ было бы весьма полезным.

И наконец, проблема, которую можно охарактеризовать как проблему «кризиса размерности» (или масштаба). Суть её состоит, в том, что число участников электронного документооборота расширяется лавинообразно. Это приводит к тому, что даже имеющееся значительное количество разработчиков не в состоянии удовлетворить всех потребителей. Причем все эти потребители различаются своими масштабами (размерами), финансовыми возможностями и степенью «продвинутости» в плане применения информационных технологий. Выходом в данном случае может послужить использование предложенной еще в начале 2000-х годов фирмой Microsoft и ныне интенсивно развиваемой на западе концепции SAAS (Software as a Service - программное обеспечение как услуга). В соответствии с этой концепцией крупными фирмами-провайдерами создаются мощные центры обработки данных (ЦОД), в которых комплексно и на высоком уровне решаются проблемы хранения, обработки, обеспечения целостности и безопасности данных, а также проблемы эксплуатации и обслуживания технических средств. В ЦОД устанавливается программное обеспечение, имеющее необходимую функциональность, доступную пользователям в виде совокупности сетевых сервисов. Одним из приложений таких ЦОД могут стать основанные на единых стандартах информационные системы, предоставляющие не обладающим собственными возможностями организациям услуги по ведению делопроизводства, документооборота и архивного хранения. Местом развертывания таких ЦОД, по нашему мнению, могут стать Росархив, центральные архивы федеральных органов исполнительной власти, а также архивные органы субъектов федерации, что в перспективе облегчит решение задач, связанных с передачей архивных фондов на государственное хранение.

2.2. Развитие инфраструктуры МЭВ и базирующихся на них технологий «электронного правительства», «электронного парламента» и др.

Очевидно, в данной области в ближайшей перспективе основные усилия будут сосредотачиваться на реализации постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 и дальнейшем внедрении информационных технологий в сферу общественных отношений. Примером этому может служить разработка Концепции формирования в Российской Федерации электронного парламента до 2015 года, обсуждение которой состоялось 20 октября 2011 г. в Государственной Думе и тогда же она была одобрена на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества.

Видимо, не случайно даже подготовленный проект стандарта в области СЭД называется «ГОСТ Р СЭД. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению.» и использует термин «электронное сообщение», а не «электронный документ».

Правительство Российской Федерации постановляет:

Утвердить прилагаемое Положение о системе межведомственного электронного документооборота.

Председатель Правительства Российской Федерации В. Путин

Положение о системе межведомственного электронного документооборота

1. Межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота.

3. Участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации.

4. Под взаимодействием федеральных информационных систем электронного документооборота в настоящем Положении понимается обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота, в том числе:

б) получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

д) осуществление федеральными органами исполнительной власти согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме.

5. При осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен информационными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну.

6. Основными принципами межведомственного электронного документооборота являются:

г) обеспечение целостности передаваемой информации;

е) обеспечение конфиденциальности передачи и получения информации.

б) узлы участников межведомственного электронного документооборота;

в) защищенные каналы связи.

8. Технические средства головного узла межведомственного электронного документооборота включают в себя почтовый сервер, программно-аппаратные средства удостоверяющего центра, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота.

9. Основными функциями головного узла межведомственного электронного документооборота являются:

б) обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота.

10. Технические средства узла участника межведомственного электронного документооборота включают в себя серверное и коммуникационное оборудование, средства защиты информации и автоматизированные рабочие места.

11. Основными функциями узлов участников межведомственного электронного документооборота являются:

б) доставка электронных сообщений, полученных из головного узла межведомственного электронного документооборота, в федеральные информационные системы электронного документооборота адресатов;

в) отправка электронных сообщений из федеральных информационных систем электронного документооборота участников межведомственного электронного документооборота на головной узел межведомственного электронного документооборота;

г) хранение электронных сообщений до передачи на головной узел межведомственного электронного документооборота или в федеральную информационную систему электронного документооборота адресата.

13. Организатор межведомственного электронного документооборота осуществляет следующие функции:

а) организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;

б) формирование и актуализация глобальных адресных справочников почтовых серверов;

14. Создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота осуществляет организатор межведомственного электронного документооборота путем организации каналов связи от головного узла межведомственного электронного документооборота до узлов участников межведомственного электронного документооборота и создания узлов участников межведомственного электронного документооборота.

15. Технические средства узлов участников межведомственного электронного документооборота передаются Федеральной службой охраны Российской Федерации участникам межведомственного электронного документооборота на безвозмездной основе во временное пользование. Передача оформляется актом приема-передачи технических средств. Технические средства должны быть расположены в помещениях, обеспечивающих сохранность технических средств и конфиденциальность передаваемой и принимаемой информации.

16. В случае если возникает необходимость размещения у участников межведомственного электронного документооборота дополнительных технических средств и (или) их переноса в другие помещения, финансирование выполнения комплекса работ по прокладке объектовых линий связи, приобретения оборудования и программного обеспечения и выполнения специальных работ осуществляется за счет средств участника межведомственного электронного документооборота. Указанные работы для обеспечения конфиденциальности и безопасности производятся поставщиком услуг, имеющим соответствующую лицензию. Спецификация на приобретаемое оборудование, программное обеспечение и материалы, а также техническое задание на выполнение специальных работ согласуются с Федеральной службой охраны Российской Федерации.

18. Отправитель электронного сообщения, содержащего электронную копию документа, несет ответственность за соответствие содержания электронной копии содержанию подлинника документа на бумажном носителе.

19. Регистрация (учет) электронных сообщений в федеральной информационной системе электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по дело-производству этого участника.

20. Федеральная информационная система электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота должна обеспечивать подготовку уведомлений о ходе рассмотрения электронных сообщений этим участником.

21. Поддержание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота в работоспособном состоянии осуществляется организатором межведомственного электронного документооборота посредством выполнения комплекса работ, включающих:

а) обеспечение работоспособности программно-технических средств;

б) анализ и устранение выявляемых в ходе эксплуатации сбоев и ошибок программно-технических средств;

в) ремонт или замену вышедших из строя программно-технических средств;

г) обеспечение соответствующего уровня информационной безопасности.

22. Финансирование приобретения расходных материалов (съемные носители информации, картриджи к принтерам и другие) осуществляется участниками межведомственного электронного документооборота.

23. Информационная безопасность при осуществлении межведомственного электронного документооборота обеспечивается комплексом технических и организационных мероприятий.

24. К техническим мероприятиям относятся:

а) организация и использование средств защиты информации в полном объеме их функциональных возможностей;

б) обеспечение целостности обрабатываемых данных;

в) обеспечение антивирусной защиты информации.

25. К организационным мероприятиям относятся:

а) контроль выполнения требований нормативных документов, регламентирующих обеспечение защиты информации;

б) определение должностных лиц участников межведомственного электронного документооборота и организатора межведомственного электронного документооборота, ответственных за обеспечение информационной безопасности;

в) установление порядка резервного копирования, восстановления и архивирования баз данных, находящихся на головном узле межведомственного электронного документооборота, а также порядка обновления антивирусных баз;

г) установление порядка допуска для проведения ремонтно-восстановительных работ программно-технических средств;

д) организация режимных мероприятий в отношении помещений, в которых размещены узлы участников межведомственного электронного документооборота, и технических средств этих узлов.